el tribunal supremo (ts) ha puesto en jaque el futuro de 22 nuevos
barrios de madrid llamados a albergar 135.000
nuevas viviendas. en
una sentencia en firme 
-sobre la que no cabe ya recurso- ha declarado
ilegales las recalificaciones de suelos
protegidos en suelos urbanizables de los Planes de Actuación Urbana (pau) de
arroyo fresno y campamento. ecologistas
en acción, impulsora de la denuncia, afirma
que la sentencia también afectaría a los pau en desarrollo más importantes de
la capital, como valdebebas, Los Berrocales, los cerros, los
ahijones y valdecarros, entre otros
hasta que se aclaren las consecuencias, el desconcierto reina entre las decenas de miles de familias afectadas por
haber comprado una vivienda en estas zonas. la mayoría están construyéndose o
aún en proyecto, pero sobre muchas de ellas ya hay importantes cantidades de
dinero desembolsadas por la compra de suelo o la promoción de las mismas. de
momento, nadie sabe medir las consecuencias de esta sentencia, debido además a
que las primeras reacciones del ayuntamiento no transmiten
tranquilidad ni acotan las consecuencias
listado suministrado por ecologistas en acción
la sentencia del ts deja clara la anulación de los acuerdos que permitieron
la conversión de estas áreas protegidas en suelo urbanizable. por lo tanto,
sólo
queda esperar a que haya más reacciones y aclaraciones.
Ecologistas
en Acción, organización que está detrás de la denuncia, ha detallado
las zonas afectadas por la sentencia, ya que en principio en la misma sólo se
señala expresamente los ámbitos urbanísticos de
Arroyofresno y las
Instalaciones Militares de Campamento. sin embargo, ecologistas en
accion afirma que están afectados en total
90 millones de m2,
donde se planeaban construir o se habían iniciado 135.000 viviendas. entre las
más conocidas,
los ahijones, los cerros, los berrocales, valdecarros,
ciudad aeroportuaria-parque de valdebebas, la solana de valdebebas y fuente
fría del norte, además de las ya señaladas arroyo del fresno,
campamento
ecologistas en acción, muy satisfechos
subraya que serían "nulos" los desarrollos urbanísticos previstos
en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (PGOU) y que "
la
decisión judicial echa por tierra el intento de maquillar el problema como una
cuestión formal". Ecologistas en Acción
valora "muy
positivamente esta sentencia" y denuncia que "la
administración municipal y la autonómica han tratado de eludir el cumplimiento
de la sentencia de 2007, tratando de legalizar lo que no era legalizable,
aprobando planes parciales e incluso concediendo licencias de edificación, a
sabiendas de la inseguridad jurídica que podía provocar en los ciudadanos que
han adquirido viviendas en los sectores afectados"
En la actualidad, Ecologistas en Acción, continúa el escrito, "
estudia
las medidas que podría solicitar a los tribunales con el objetivo de conseguir
que la sentencia sea cumplida y se preserven los ámbitos afectados,
algunos de ellos con gran valor ambiental"
el ayuntamiento, desconcertado
según señala el diario
20 minutos Paz González, concejal de Urbanismo y
Vivienda en el consistorio que dirige Ana Botella, reconoció este
miércoles en la comisión del ramo que
no puede hacer nada.
Solo le queda, confesó, estudiar a qué mecanismo acogerse la Administración
para subsanar las
consecuencias, difíciles de calcular aún ya
que la mayoría de las viviendas ni siquiera están construidas
el Ayuntamiento de Madrid también ha señalado que además de
estudiar el mecanismo de subsanación para hacer frente a la
sentencia,
actuará en el plazo más breve posible para acatar la
decisión judicial, aunque pedirá aclaración de la sentencia
la sentencia, con fecha del pasado 28 de septiembre, pone fin a un
largo proceso judicial por los paus de madrid donde también
ha presionado el partido socialista (psoe). en concreto arranca en
1997,
cuando el entonces alcalde,
José María Álvarez del Manzano,
declaró edificable gran parte del terreno municipal disponible en el nuevo Plan
General de Ordenación Urbana (PGOU). en 2003, el Tribunal Superior de Justicia
de Madrid (TSJM) sentenció en contra del mismo. El Supremo lo ratificó en 2007,
pero el Consistorio, ya con
Alberto Ruiz-Gallardón al frente,
siguió litigando y promoviendo que constructoras y cooperativas desarrollasen
sus proyectos
La Comunidad de Madrid intervino en 2008 para tratar de subsanar el problema
con una memoria justificativa que razonase el uso de suelo protegido para
construir, pero el TSJM decidió en 2011 que no había lugar. Ante el recurso del
Gobierno regional, el Supremo ha confirmado la decisión y la nulidad de los 22
planes
paus malditos
se trata de un nuevo capítulo de problemas en los pau alrededor de madrid.
en 2009, idealista news alertó del
drama
que se estaba viviendo en los pau de berrocales, los ahijones, el cañaveral y
los cerros de madrid , donde muchos cooperativistas perdieron su dinero. en
el
caso
de arroyo del fresno , un desarrollo ubicado en una zona privilegiada al
norte de madrid, no es el primer problema al que se enfrenta ya que estuvo
parado 10 años por problemas judiciales
en algunos de estos desarrollos se están levantando ya viviendas, mientras
que otros incluso tienen paradas de metro construidas. entre todos ellos
se
han invertido millones de euros por parte de la administración, empresas y
particulares
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a
veintiocho de Septiembre de dos mil doce.
Visto por la Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, el
recurso
de casación nº 1009/2011
interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Susana Hernández del
Muro,
en nombre y
representación de D. Maximiliano , contra la Sentencia de 17 de enero de 2011
dictada por
la Sala de lo
Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia
de Madrid en
el recurso contencioso
administrativo nº 868/1999 , sobre aprobación de plan parcial de reforma
interior y el
cumplimiento de
sentencia anterior.
Han comparecido como
partes recurridas el Abogado del Estado en la representación que legalmente
ostenta, y el Letrado
del Ayuntamiento de Madrid en la representación que le corresponde.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El recurso
contencioso-administrativo nº 868/2009 se interpuso contra dos acuerdos
dictados en ejecución de
la sentencia dictada en el recurso contencioso administrativo nº 1328/1997.
Este
recurso se interpuso,
ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal
Superior
de Justicia de Madrid ,
por la representación procesal de D. Rubén , contra la Orden de la Consejería
de
Obras Pública, Urbanismo
y Transportes de la Comunidad de Madrid, de 17 de abril de 1997, que publicó el
Acuerdo del Consejo de
Gobierno de la Comunidad de Madrid de aprobación definitiva de la Revisión del
Plan
General de Ordenación
Urbana de Madrid.
Mediante Sentencia de 27
de febrero de 2003 la indicada Sala estima en parte el recurso contencioso
administrativo al anular
" aquellas determinaciones que suponían la desclasificación de terrenos
clasificados en
el Plan General de 1985
como suelo no urbanizable de especial protección " en los ámbitos
que se relacionan
en el fallo.
En el recurso de
casación interpuesto contra la indicada sentencia esta Sala Tercera dicta
Sentencia,
de 3 de julio de 2007 ,
cuyo fallo es el siguiente:
<
Administración de la
Comunidad Autónoma de Madrid y del Ayuntamiento de Madrid interponen contra la
sentencia que con fecha
27 de febrero de 2003 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso
contencioso-administrativo número
1328 de 1997 . Sentencia
que casamos, dejándola sin efecto, pero sólo y exclusivamente en cuanto anula
las determinaciones del
acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunicad de Madrid, de fecha 17 de
abril de 1997, por el
que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana
de Madrid, referidas a
las UZI 0/07 "Montecarmelo" (PAU II-2), UZI 0/08 "Las
tablas" (PAU II-3) y UZI 0/09
"Sanchinarro"
(PAU II-4), al API O9/15 "Cerro de los Gamos" y al APR 09/02
"Camino de los Caleros" ; en cuyos
ámbitos desestimamos el
recurso contencioso- administrativo. Por el contrario, confirmamos en lo
restante
los pronunciamientos de
aquella sentencia. Sin hacer imposición de las costas causadas, ni en la
instancia,
ni en estos recursos de
casación>>
SEGUNDO.- La sentencia que se
impugna acordó en el fallo lo siguiente:
2
<
procuradora Sra. Susana
Hernández del Muro, en nombre y representación de D. Maximiliano contra Acuerdo
adoptado por el
Ayuntamiento de Madrid, en sesión del Pleno celebrada el día 31 de marzo de
2009, y en
concreto contra los
acuerdos primero y tercero que establecen: "primero.- aprobar
definitivamente el Plan
parcial de reforma
interior de desarrollo del área de planeamiento remitido "APR 10.02
Instalaciones Militares
de campamento",
Distrito de la Latina, al amparo del artículo 11.1.j) de la ley 22/06, de 4 de
julio, de
Capitalidad y régimen
especial de Madrid y Tercero.- Ratificar el texto definitivo de convenio
urbanístico entre
el Ministerio de Defensa
y el Ayuntamiento de Madrid para el desarrollo de la "operación
campamento", al
amparo del art. 247.4 B)
de la ley 9/01, de 17 de julio, del Suelo de la CCAA de Madrid , CONFIRMANDO
LAS RESOLUCIONES
RECURRIDAS>> .
TERCERO.- La parte entonces y
ahora recurrente solicita que se declare haber lugar al recurso de
casación, se case la
sentencia recurrida y se declare la nulidad de los acuerdos del Ayuntamiento de
Madrid
y de la Comunidad de
Madrid que se impugnaron en la instancia, y que fueron dictados en la ejecución
de la
Sentencia de esta Sala
Tercera de 3 de julio de 2007 .
CUARTO .- Han comparecido como
partes recurridas el Ayuntamiento de Madrid y la Administración
General del Estado, que
han formulado escrito de oposición al recurso solicitando que se inadmitan
algunos
de los motivos alegados
y que se desestime el recurso de casación, confirmando la sentencia recurrida.
QUINTO .- Mediante auto de 29
de septiembre de 2011, dictado por la Sección Primera de esta Sala
Tercera , acordamos
declarar la inadmisión del recurso respecto de los motivos séptimo y octavo,
admitiéndose
respecto de los demás.
En los términos siguientes
<<1 casaci="casaci" de="de" declarar="declarar" del="del" inadmisi="inadmisi" interpuesto="interpuesto" la="la" los="los" motivos="motivos" n="n" octavo="octavo" por="por" ptimo="ptimo" recurso="recurso" s="s" span="span" y="y">
la representación
procesal de D. Maximiliano contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala
de lo
Contencioso-
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 17 de enero de
2011, dictada en
el recurso nº 868/2009 ;
2º) Declarar la admisión a trámite del resto de motivos del escrito
impugnatorio>> .
SEXTO .- Acordado señalar día
para votación y fallo, se fijó a tal fin el día 25 de septiembre de 2012,
fecha en la que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo.
Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO .- La sentencia que se
impugna desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto,
según el escrito de
interposición de dicho recurso, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de
Madrid,
de 31 de marzo de 2009,
apartados primero y tercero, que aprobó definitivamente el Plan Parcial de
Reforma
Interior de desarrollo
del Área de Planeamiento Remitido (APR 10.02) Instalaciones Militares de
Campamento.
Concretamente los
apartados primero y tercero que establecen, respectivamente, la aprobación
definitiva de
dicho plan y ratificar
el texto definitivo del convenio urbanístico relativo a la "operación
campamento".
También se desestimó el
recurso contencioso administrativo respecto del Acuerdo del Consejo de
Gobierno de la Comunidad
de Madrid, de 24 de enero de 2008, cuya nulidad se solicitaba en la demanda,
que
aprobó " las
actuaciones en relación con el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid "
derivadas de la
Sentencia de este
Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007 . En concreto se refiere, en sus
diferentes apartados,
al ámbito de
"Arroyo del Fresno" como carente de falta de reclasificación, declara
la eficacia retroactiva a la
aprobación de
documentación complementaria, y la conservación de los acuerdos de aprobación
definitiva
del Plan General
declarado nulo en parte.
SEGUNDO .- El recurso de
casación se estructura en torno a ocho motivos, que han devenido en seis
tras la inadmisión de
los motivos séptimo (aunque en la interposición se cita, concretamente en
página 78,
un motivo
"sexto" si bien al haber otro sexto anterior ha de considerarse
séptimo) y octavo, según declaró la
Sección Primera de esta
Sala en los términos que recogimos en el antecedente quinto.
En los motivos que
determinaron la admisión del recurso, por el cauce procesal previsto en el
apartado
d) del artículo 88.1 de
la LJCA , se denuncia la infracción de los artículos 9.3 , 24 y 118 de la CE ,
18.1 y 2 de
la LOPJ , 72.2 , 103.4 y
107.2 de la LJCA , 51 , 57 , 62.2 y 65 a 67 de la Ley 30/1992 y 1.2 del Código
Civil .
Las Administraciones
recurridas se oponen a la casación solicitando que se inadmitan los motivos
primero y segundo y
desestime el recurso respecto a los demás, al no concurrir las infracciones
normativas
que se aducen por la
parte recurrente. TERCERO
.- El planteamiento
de la interposición y oposición al recurso así como el contenido de las
infracciones alegadas, nos obliga a
hacer una consideración preliminar sobre los contornos de este recurso
de casación.
El contenido de este recurso se
encuentra en estrecha conexión con el recurso de casación nº
2092/2011, que hemos deliberado y
dictado sentencia en la misma fecha, en el que se impugnaron dos autos
de la misma Sala de instancia
dictados en ejecución de la Sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional
del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid de 27 de febrero de 2003 (recurso contencioso-administrativo nº
1328/97 ). Recordemos que esta
sentencia había estimado en parte el recurso contencioso administrativo
interpuesto contra la revisión del
Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, y que luego, mediante nuestra
Sentencia de 3 de julio de 2007
(dictada en el recurso de casación nº 3865 / 2003) se declaró haber
lugar
en parte al recurso interpuesto
contra la sentencia anterior, pero se mantuvo la nulidad de algunas de sus
determinaciones.
De manera que, como reconocen las
partes, los actos administrativos impugnados en la instancia tienen
por finalidad cumplir la indicada
Sentencia de 27 de febrero de 2003, y el ahora recurrente, y también recurrente
en la casación nº 2092/2011 , ha
optado por seguir, simultáneamente, una doble vía. Así, al amparo de lo
dispuesto en el artículo 103.4 y 5
de la LJCA solicitó la nulidad de los Acuerdos de 28 de noviembre de 2007,
24 de enero de 2008, y 31 de marzo
de 2009 en el recurso contencioso administrativo en el que se había
dictado la sentencia que se pretende
ejecutar y dio luego lugar a la citada casación nº 2092/2011. Y también
interpuso un recurso contencioso
administrativo independiente contra el último acuerdo, de 31 de marzo de
2009 de aprobación del Plan Parcial
de Reforma Interior, e indirectamente se impugnaba también el de 24 de
enero de 2008 que es el recurso que
ha dado lugar a esta casación nº 1009/2011.
Ninguna objeción oponemos en este
caso, atendida la coincidencia parcial de los actos y disposiciones
impugnadas en ambos recursos, la
sucesión cronológica de los mismos y la naturaleza de los recursos, en
orden al doble cauce procesal
seguido, es decir, acudir en fase de ejecución de sentencia, ejercitando la
acción
prevista en el artículo 103.4 de la
LJCA , y, a su vez, ejercitando la impugnación ordinaria contra cualquier
acto o disposición general. Téngase
en cuenta que en ambos casos se enlazan y vinculan las cuestiones
relativas al modo en que deben
cumplirse la sentencia que declaran la nulidad de una disposición general y
los planes y actos de desarrollo.
Resulta necesario insistir y
precisar, en fin, para terminar con esta delimitación preliminar, en relación
con los actos y disposiciones
impugnadas en la instancia en ambos recursos, que no existe, como hemos
señalado, una coincidencia total
entre los mismos. Así es, mientras que en esta casación nº 1009/2011, los
acuerdos impugnados en la instancia
fueron el de 31 de marzo de 2009 de aprobación del plan parcial de
reforma interior (único impugnado en
el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo), si bien
la demanda impugnaba también el de
24 de enero de 2008 (y aunque en el suplico de la interposición de la
casación se cita el acto de 28 de
noviembre de 2007 al mismo no se aludía en el suplico de la demanda ni
en la interposición del recurso
contencioso-administrativo), y la sentencia se refiere a los dos. Sin embargo,
en la casación nº 2092/2011, los
actos impugnados en la instancia, en ejecución de sentencia, fueron los
expresados dos acuerdos y, además,
el de 28 de noviembre de 2007.
CUARTO .- La cuestión que se plantea en
este recurso, desde diversas perspectivas según los motivos
invocados, se resume en determinar
si puede subsanarse una falta de justificación por el planificador general
en el cambio de clasificación del
suelo, concretamente al desclasificar suelo no urbanizable de especial
protección, después de haberse
declarado judicialmente la nulidad de parte del plan por dicha causa.
Dicho de otro modo, si es
subsanable, o no, esa falta de justificación determinante de la nulidad del
plan,
de manera que pueda corregirse ahora
tal omisión, elaborando la correspondiente memoria o complemento
de memoria, y pueda justificarse
ahora lo que entonces no se explicó. La consecuencia sería, por tanto,
mantener intacto el procedimiento de
elaboración del plan, conservando sus trámites, que resultarán inmunes
a la nulidad por obra y gracia de
esa actuación complementaria, y retroactiva, de subsanación, y luego dictarse
el correspondiente planeamiento de
desarrollo.
A esta cuestión la sentencia
recurrida responde de forma afirmativa. Es decir, entiende que la nulidad
del plan en esos ámbitos, por la
falta de justificación de la desclasificación del suelo no urbanizable de
especial
protección, puede realizarse al
ejecutar sentencia, mediante los acuerdos que ahora se impugnan.
Interesa destacar, antes de
continuar, que la sentencia que se recurre señala que <<(...) surge el
error
del recurrente puesto que la
actuación administrativa es plenamente consecuente con el contenido de aquella
en tanto en cuanto no decreta la
nulidad ín íntegra de la disposición general, que parece ser lo entendido por
el
4
recurrente, sino de unas expresas
determinaciones de la Revisión del Plan General y todo ello anudado a un
puro vicio formal plenamente
subsanado pues la aportación de la Memoria y la realización del correspondiente
trámite de información pública
determina la validez de dicha actuación, sin infracción del artículo 103 de la
Ley 29/98 , ya que sería erróneo
entender que la anulación de unas específicas determinaciones conlleva el
reinicio de absolutamente toda la
tramitación del procedimiento planificador. Por lo tanto, la cuestión se reduce
a la mera determinación de la
eficacia retroactiva de los Acuerdos impugnados indirectamente y la parte sólo
anuda la falta de dicha eficacia a
la nulidad declarada por nuestra sentencia referenciada tantas veces lo que
no es suficiente>> . Y añade sobre la " aplicación
analógica " de la conservación de los actos que <
aplicación analógica podría ser
atacada simplemente con la puesta en relevancia del carácter normativo de
los Planes y su indivisibilidad
material pero ello determinaría un enfoque completamente distinto al sustentado
en la demanda. Así, la actuación
administrativa ha consistido en formar una Memoria, dar efectos retroactivos
a la misma, lo que resulta inútil
dado que la documentación por sí misma no puede tener efectos retroactivos,
y sobre la base de dicha Memoria
ordenar la conservación de todos los actos en su día viciados por la falta
de dicha Memoria. El recurrente ni
ataca el contenido de la Memoria, por ejemplo la ausencia de motivación
en la reclasificación, ni las
implicaciones que sobre el resto de la determinaciones de la revisión del Plan
General pueda suponer dicha
reclasificación por lo que debe entenderse, a los meros efectos de este
litigio,
por correcto su contenido. Por
tanto, el Plan General se mantiene incólume por lo que no necesitará de ningún
acto de conservación de su
aprobación provisional o definitiva y el vicio del que adolecía ha sido
subsanado lo
que lleva a una conclusión
ineludible, el planeamiento derivado no puede ser anulado por los vicios
formales
a lo que hace alusión la demanda lo
que lleva a la desestimación del recurso>>.
QUINTO .- Es imprescindible recordar, para
la resolución de la cuestión que hemos enunciado en
el fundamento anterior, que la
sentencia en cuya ejecución se dictan los acuerdos impugnados es nuestra
Sentencia de 3 de julio de 2007
(dictada en el recurso de casación nº 3865 / 2003) que declaró haber
lugar en
parte al recurso interpuesto contra
la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera)
del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid, de 27 de febrero de 2003 (recurso contencioso-administrativo nº
1328/97 ) que, a su vez, había
estimado en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la
revisión del Plan General de
Ordenación Urbana de Madrid.
En concreto en el fallo de la citada
sentencia dispusimos que <
efecto, pero sólo y exclusivamente
en cuanto anula las determinaciones del acuerdo del Consejo de Gobierno
de la Comunidad de Madrid, de fecha
17 de abril de 1997, por el que se aprobó definitivamente la Revisión
del Plan General de Ordenación
Urbana de Madrid, referidas a las UZI 0/07 "Montecarmelo" (PAU II-2),
UZI
0/08 "Las Tablas" (PAU
II-3) y UZI 0/09 "Sanchinarro" (PAU II-4), al API 09/15 "Cerro
de los Gamos" y al APR
09/02 "Camino de los
Caleros"; en cuyos ámbitos desestimamos el recurso contencioso-
administrativo>>.
De manera que en el ámbito al que se
refiere la sentencia recurrida, y esgrimía sus pretensiones la
recurrente en la instancia y ahora
en casación, son aquellos no afectados por nuestra sentencia de 3 de
julio de 2007 . En concreto los
relativos a UZI "Arroyo del Fresno" y APR 10.02 "Instalaciones
Militares de
Campamento".
SEXTO .- Los motivos de casación han de
ser estimados lo que dará lugar al recurso, pues la cuestión
que dejamos enunciada en el
fundamento cuarto tiene una respuesta negativa, a diferencia de lo que declara
la sentencia que se impugna.
Ciertamente cuando se declara
judicialmente la nulidad de unas concretas determinaciones del plan
general, de algunas de sus normas,
la aprobación posterior, en ejecución de sentencia, de una justificación,
que pretende paliar esa ausencia de
explicación en el procedimiento de elaboración de la disposición general,
no puede considerarse que cumple y
ejecuta la sentencia que declara la nulidad de una parte del plan general.
Así es, no se puede subsanar ,
enmendar, o convalidar el plan nulo. Tampoco pueden conservarse los
acuerdos de aprobación definitiva y
otros que se mantienen como si las determinaciones del plan no hubieran
sido declaradas nulas de pleno
derecho. Y, en fin, no podemos considerar que ese posterior complemento de
la justificación para la
reclasificación de los terrenos pueda tener un alcance retroactivo para
intercalarse en
el lugar, dentro del procedimiento
administrativo, en el que debió haberse proporcionado.
Las razones que seguidamente
exponemos avalan esta conclusión.
La sentencia que se trata de
ejecutar mediante los acuerdos impugnados en la instancia, declara la
nulidad de " aquellas
determinaciones que suponen la desclasificación de terrenos clasificados en el
Plan
General de 1985 como Suelo No
Urbanizable de Especial Protección " en determinados ámbitos que relaciona
y que fueron alterados en casación.
5
De De modo que se ha declarado la
nulidad de una disposición de carácter general, de una norma de
rango reglamentario, pues tal es la
naturaleza de los planes de urbanismo, según venimos declarando desde
antiguo, pues " el Plan, que
tiene una clara naturaleza normativa - sentencias de 7 de febrero de 1987 , 17
de octubre de 1988 , 9 de mayo de
1989 , 6 de noviembre de 1990 , 22 de mayo de 1991 , etc .", por todas,
STS de 9 de julio de 1991 (recurso
de apelación nº 478 / 1989).
Pues bien, nuestro ordenamiento
jurídico reserva para las disposiciones generales que hayan vulnerado
la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de superior rango, la consecuencia más severa:
la nulidad plena, ex artículo 62.2
de la Ley 30/1992 . Y en el caso examinado basta la lectura de la Sentencia
del Tribunal Superior y luego de
este Tribunal Supremo para constatar que la nulidad se deriva de una flagrante
infracción legal.
Este grado máximo de invalidez al
que se somete a las disposiciones generales comporta que los
efectos de la nulidad se producen
" ex tunc ", desde el momento inicial y, por ello, no pueden
ser posteriormente
enmendados. Tampoco advertimos
razones para perfilar o ajustar tales efectos, pues la naturaleza del vicio
de nulidad apreciado --la
desclasificación de terrenos no urbanizables de especial protección que pasan a
urbanizables sin justificación en la
memoria--, el menoscabo para los derechos de los ciudadanos ante la
imposibilidad de cuestionar ese
contenido durante la sustanciación del procedimiento de elaboración de la
norma, y fundamentalmente los
siempre sensibles bienes ambientales concernidos en ese cambio de la clase
de suelo, avalan la improcedencia de
modular el evidente y contundente alcance de la nulidad plena.
Es cierto que la sentencia no
declara la nulidad de todo el plan general, sino sólo de algunas
determinaciones urbanísticas, de
algunas de sus normas, pero esta circunstancia, a que se refiere el auto
recurrido, no altera ni priva del
carácter de nulidad plena de aquellas que han resultado afectadas por dicho
pronunciamiento judicial. La nulidad
es de una parte del plan, pero esa parte es nula de pleno derecho, con
los efectos propios de esta
categoría de invalidez. De modo que no puede sostenerse con éxito que cuando
se declara nula una parte de un
texto normativo, y no en su integridad, se diluyan o mermen los efectos de
esa nulidad plena.
Además se obvia someter a
información pública, a pesar de lo indicado en el auto de 10 de enero de
2012, el expediente según señala el
Ayuntamiento de Madrid, en la página 23 de su escrito de oposición,
por considerar que dicho trámite
" solo es exigible cuando se introduzcan modificaciones sustanciales en
la
documentación del plan " y en este caso las
modificaciones no lo eran, a juicio de la Administración. Quiere
ello decir, en definitiva, que las
determinaciones del plan no han podido ser cuestionadas a la vista de la
justificación contenida en la
memoria.
SÉPTIMO .- La misma naturaleza normativa de
las determinaciones del plan, declaradas nulas, hace
inviable la aplicación de los
principios de conservación y de convalidación a que se refieren los actos
administrativos impugnados en la
instancia y la sentencia recurrida.
En efecto, la conservación prevista
en el artículo 66 de la Ley 30/1992 se refiere a los " actos y trámites
" y el presupuesto de hecho del
que parte tal precepto es que se haya declarado la nulidad o se anulen " las
actuaciones". Del mismo modo, la convalidación que
se regula en el artículo 67 de la misma Ley se refiere a
los " actos anulables ",
permitiendo la subsanación, por su propia naturaleza, de los vicios de que
adolezcan.
Y las diferencias sustanciales entre
el acto y la norma, su diferente régimen jurídico sobre la invalidez y el
alcance de tales pronunciamientos,
hace inviable la " aplicación analógica del artículo 66 " de
la Ley 30/1992
que se realiza en el auto recurrido
(razonamiento tercero), que produciría no pocas distorsiones en el sistema.
Respecto de la convalidación de
disposiciones generales hemos declarado, al aplicar el artículo 67 de
la Ley 30/1992 , que no procede
respecto de los planes de urbanismo porque << En primer lugar, por
tanto,
porque está previsto para los actos
administrativos y estamos ante una disposición general. En segundo lugar,
porque los vicios de los que
adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena respecto de
los
cuales carece de fundamento la
convalidación invocada. Y, finalmente, y ligado al anterior, se hace preciso
recordar que los vicios de invalidez
en que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente
supuestos de nulidad plena, como
revela el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 (...)">> ( STS 21 de mayo de 2010
dictada en el recurso de casación nº
2463/2006 ).
Igualmente, sobre la conservación y
convalidación, hemos señalado que << no hay conservación ni
convalidación de trámites necesarios
en la aprobación de un instrumento de ordenación urbanística, dado
que se trata de disposiciones de
carácter general y la ausencia de requisitos formales, a diferencia de lo que
sucede con los actos, acarrea su
nulidad radical, según dispone categóricamente el artículo 62.2 de la Ley
30/1992, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ,
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de de manera que no es aplicable lo
establecido en los artículos 62.1 , 63.2 , 64 y 66 de la misma Ley. (...) Esta
Sala del Tribunal Supremo, entre
otras en sus Sentencias de fechas 13 de diciembre de 2001 (recurso de
casación 5030/1995 ), 3 de enero de
2002 (recurso de casación 4901/1995 ) y 10 de mayo de 2011 (recurso de
casación 2072/2007 ), ha declarado
que los preceptos contenidos en los artículos 64 y 66 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre , no son de
aplicación a los reglamentos, que se rigen por lo dispuesto en el artículo 62.2
de esta misma Ley , según el cual
los defectos formales en el trámite para la aprobación de las disposiciones
de carácter general, cual es un Plan
General, tienen carácter sustancial y su deficiencia acarrea su nulidad de
pleno derecho>> ( STS de 31 de mayo de 2011 dictada
en el recurso de casación nº 1221/2009 ).
OCTAVO .- La retroactividad de los actos
invocada por la Administración para salvar los trámites del
procedimiento de elaboración de la
disposición general, incluida la aprobación definitiva, no encuentra amparo
en la retroactividad que cita el
artículo 67.2 de la Ley 30/1992 , pues la elaboración de un complemento de la
memoria para justificar ahora lo que
se debió de justificar al elaborar el plan y cuya ausencia acarreó su nulidad,
no puede alterar los efectos de la
nulidad plena declarada judicialmente. No puede, en definitiva, servir de
cobertura para conservar el
procedimiento de elaboración de una norma reglamentaria, incluida su aprobación
definitiva, tras la nulidad
declarada por sentencia firme de sus normas, la aplicación de la retroactividad
de
los actos administrativos.
En otras palabras, al socaire de un
acto administrativo posterior, de complemento de la memoria, no
puede sanarse una nulidad plena que,
por la propia naturaleza y caracterización de este tipo de invalidez, no
admite subsanación o conservación.
Recordemos, en fin, que esa eficacia " ex tunc " antes
mentada, impide
introducir una justificación sobre
el cambio de clasificación que provocó su nulidad y que ahora se pretende
enmendar, para evitar, en
definitiva, el rigor de los efectos de la nulidad propios de la nulidad plena.
NOVENO .- Quizás se parte, en las
resoluciones impugnadas en la instancia, de una premisa inexacta
como es considerar que la falta de
justificación en ese cambio de clasificación urbanística es un mero defecto
formal que puede subsanarse "a
posteriori " tras la nulidad declarada judicialmente.
Conviene reparar a estos efectos que
esa carencia reviste un carácter esencial y sustantivo pues afecta
a la comprensión e impugnación del
propio cambio normativo. Y sabido es que los trámites tienen un carácter
medial o instrumental al servicio de
una finalidad que en este caso, insistimos, se conecta con las garantías
del ciudadano y la relevancia del
medio ambiente, atendida la naturaleza del cambio de clasificación realizado.
No resulta preciso insistir, en este
sentido, en la importancia, trascendencia y garantía que para los
ciudadanos tiene la justificación
expresada en la memoria del plan, para dar sentido a las determinaciones
urbanísticas que introduce o
modifica el planificador, como sucede con el cambio de clasificación de suelo
no
urbanizable de especial protección a
suelo urbanizable. Únicamente puede combatirse aquello que se conoce
y cuando se comprenden las razones
por las que se realiza tal innovación. Y con mayor intensidad si ello tiene
repercusión significativa sobre el
medio ambiente.
DÉCIMO .- Los efectos propios de la nulidad
plena impiden igualmente que el ordenamiento derivado,
planes parciales y de sectorización,
puedan tener cobertura en las concretas normas declaradas nulas, como
venimos señalando de modo profuso y
uniforme en el ámbito urbanístico. En efecto, la nulidad de pleno
derecho de la norma de cobertura, es
decir, de la norma que es presupuesto necesario de las normas
sucesivas derivadas de la misma,
acarrea la invalidez de estas, al tratarse de una nulidad " ad
initio".
La solución contraria a la expuesta,
que se postula en la sentencia que se impugna, además de infringir
lo dispuesto en los artículos 9.3 ,
24 y 118 de la CE , 18.1 y 2 de la LOPJ , 72.2 y 103.4 de la LJCA y 62.2
y 65 a 67 de la Ley 30/1992 , cuya
infracción se aduce en esta casación, pretende hacer tabla rasa sobre la
diferencias entre la nulidad plena y
la mera anulabilidad.
Lo anterior nos conduce, por tanto,
a la estimación de los motivos invocados y a declarar que ha
lugar al recurso de casación.
También procede estimar el recurso contencioso administrativo contra los actos
administrativos relacionados en el
primer fundamento.
UNDÉCIMO .- Al declararse haber lugar al
recurso de casación no se hace imposición de las costas
procesales del recurso de casación (
artículo 139.2 de la LRJCA ).
Por lo expuesto, en nombre de su
Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada
del pueblo español, nos confiere la
Constitución, FALLAMOS
7
Que ha lugar al
recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D.
Maximiliano ,
contra la Sentencia de
17 de enero de 2011 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo
(Sección
Primera) del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid , que desestimó el recurso contencioso
administrativo el
recurso de súplica,
ambos recaídos en el recurso contencioso administrativo nº 868/1999. Y en
consecuencia:
1 .- Acordamos casar y
anular la expresada sentencia.
2.- Se estima el recurso
contencioso administrativo interpuesto contra los Acuerdos siguientes que se
anulan por no ser
conformes a Derecho.
a) Acuerdo del Consejo
de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de 24 de enero de 2008.
b) Acuerdo del Pleno del
Ayuntamiento de Madrid, de 31 de marzo de 2009, apartados 1 y 3.
3.- No se hace imposición de
las costas procesales ocasionadas.
Así por esta nuestra
sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en
la publicación oficial
de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo
pronunciamos,
mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-
Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra.
Dª Maria del
Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que
certifico
